L’ouverture et la transparence renforceront-elles la démocratie dans l’UE ?

Alberto Alemanno, Jean Monnet Professeur du Droit Européen - 26 novembre 2014
L’ouverture et la transparence renforceront-elles la démocratie dans l’UE ? par Alberto Alemanno

Le principe “d’ouverture” qui se développe au sein de l’Union européenne est en train de déverrouiller les portes d’institutions perçues encore tout récemment comme élitistes et échappant à tout contrôle démocratique. Mais cette ouverture, censée accroître la transparence et la participation, améliorera-t-elle véritablement la légitimité et la responsabilité politique, afin de renforcer la démocratie des institutions européennes ?

Alberto Alemmano ©HEC Paris

Alberto Alemanno est professeur à HEC depuis 2009. Il y enseigne le droit européen et la régulation du risque. Titulaire de la Chaire Jean Monnet à HEC Paris, il est (...)

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Le brouillard s’étend sur Bruxelles, pas seulement durant les mois humides de l’hiver. La majorité des citoyens européens n’a qu’une vague idée de la façon dont fonctionnent les institutions de l’Union européenne. Selon une enquête réalisée par l’Eurobaromètre en 2006, 78 % d’entre eux en connaissent mal la structure et ne savent pas à qui s’adresser en cas de problème. Le mot “opaque” revient encore souvent pour décrire les affaires européennes. En témoignent les récentes négociations sur le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP). Le secret – réel ou perçu – accentue ainsi le déficit démocratique (là aussi, réel ou perçu). Aussi, afin de promouvoir la bonne gouvernance, l’UE a fait de l’ouverture l’un des principes directeurs du fonctionnement de ses institutions. Ce principe s’intègre progressivement dans le droit de l’Union européenne grâce aux décisions de la Cour européenne de justice et, depuis les années 1990, à un certain nombre des modifications des Traités. Résultat : l’activité de l’UE est en réalité plus ouverte que celle de nombreux gouvernements, y compris en France, démontre Alberto Alemanno.

De la transparence à l’ouverture

Historiquement, la transparence est la forme la plus aboutie de l’ouverture. Elle se concrétise par le droit à l’accès aux documents. Ce droit est accordé aux citoyens européens, mais pas seulement. Alberto Alemanno cite l’exemple de citoyens de pays non européens qui voulaient savoir sur quoi avait reposé la décision de geler leurs avoirs dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Les militants des ONG et les journalistes ont, précise-t-il, été les premiers à exercer ce droit et les demandes émanant des médias ont obligé la cour de justice européenne à l’interpréter de façon de plus en plus large. Peu à peu, le principe de transparence s’est accru, passant du droit à l’accès aux documents à “l’ouverture”. Toutes les institutions européennes sont désormais soumises à l’obligation légale de “conduire leurs travaux de façon aussi ouverte que possible”. Par exemple, le Parlement et le Conseil européen doivent se réunir en public lorsqu’ils travaillent à l’élaboration d’un texte législatif et prendre l’initiative de publier les documents et comptes-rendus de leurs activités sans attendre qu’ils soient réclamés. C’est un authentique changement de paradigme. “La transparence était passive, elle exigeait une action spécifique de la société civile, la base, en direction du sommet. À l’inverse, l’ouverture est désormais un processus qui se déroule du sommet vers la base et un devoir proactif qui s’impose aux institutions européennes.”

Guillemet
En formalisant le principe d’ouverture, l’UE a créé des outils privilégiés pour accroître la communication avec ses citoyens et leur participation à ses activités.Cela renforce potentiellement sa légitimité démocratique, à condition que publier les documents et concevoir des initiatives citoyennes soient bien considérés comme un moyen et non une fin.

Trop d’informations tue l’information ?

Si donner au public l’accès à l’information est une idée louable, est-ce vraiment la meilleure manière de pallier la piètre connaissance qu’ont les citoyens de l’UE de ses institutions et de son fonctionnement et d’améliorer la gouvernance démocratique ? Cela peut paraître contre-intuitif, mais Alberto Alemanno constate qu’un progrès en matière de transparence ne se traduit pas directement par un progrès équivalent en matière de légitimité des institutions européennes. La surcharge d’information peut en partie l’expliquer. “Si les textes sont trop touffus et que la rédaction est alambiquée, les citoyens risquent d’être rebutés, note Alberto Alemanno, qui explique que la plupart des citoyens connaissent beaucoup moins bien les affaires européennes que celles de leur pays.” Le risque existe alors que les parties informées, comme les lobbyistes et les ONG, soient les seules à utiliser l’information mise à la disposition du public – qu’ils auraient obtenue même si l’UE n’avait pas fait d’effort pour accroître la transparence. En outre, les médias se montrent volontiers sélectifs dans ce qu’ils choisissent de relayer au grand public et plus de transparence ne signifie donc pas toujours plus de légitimité pour l’UE. “Les médias ont tendance à mettre l’accent sur les échecs plutôt que sur les réussites des politiques européennes”, affirme Alberto Alemanno. Si la transparence a ses limites, elle reste une composante essentielle de l’ouverture. La participation des citoyens en est une autre.

La nouvelle dimension de la participation 

Depuis plusieurs années, de nouvelles voies de participation se sont ouvertes au public. L’initiative citoyenne européenne (ICE), le premier instrument transnational de démocratie directe, est ainsi une innovation majeure du traité de Lisbonne (2007). Ce mécanisme permet aux citoyens d’en appeler directement à la Commission européenne pour initier une proposition législative, à condition de recueillir un million de signatures de citoyens issus d’au moins un quart des pays membres. “Sur le papier, c’est la plus belle opportunité offerte aux citoyens d’inciter la classe politique à agir pour résoudre un problème”, reconnaît Alberto Alemanno. Mais la Commission conserve le pouvoir de décider si l’initiative est recevable. Par exemple, quand une récente initiative a réclamé l’arrêt de la négociation TTIP, elle l’a rejetée pour des raisons de procédure. Une autre initiative citoyenne s’est mieux terminée. Initiée par un ancien élève de Alberto Alemanno, elle demandait la fin des frais d’itinérances appliquées aux communications téléphoniques entre Européens. Si cette proposition n’a jamais, en fait, réuni un nombre suffisant de signatures, la pression politique a suffi à inciter la Commission à agir et le Parlement européen a voté leur abolition. “La Commission n’a pas l’obligation légale de transformer une initiative en législation, mais une ICE peut braquer les projecteurs sur un problème et créer ainsi une pression qui, à son tour, pousse à l’action.” L’ICE gagnera sans doute encore en pertinence et son processus sera simplifié quand il sera révisé en 2015, pense Alberto Alemanno. “Comme la Cour européenne de justice n’a pas encore eu l’occasion d’en définir la portée et la nature exacte, nous apprenons à mesure que nous l’utilisons.”

D’après un entretien avec Alberto Alemanno et son article «Unpacking the Principle of Openness in EU Law, Transparency, Participation and Democracy», European Law Review , février 2014, vol. 39, n° 1, pp. 72-90.

Pour en savoir plus: Lire le rapport de l'OCDE par le Professeur Alberto Alemanno: "Stakeholder engagement in regulatory policy" Ref: GOV/RPC(2014)14/ANN2

Les implications pratiques
Les implications pratiques

En formalisant le principe d’ouverture, l’UE a créé des outils privilégiés pour accroître la communication avec ses citoyens et leur participation à ses activités. Cela renforce potentiellement sa légitimité démocratique, à condition que publier les documents et concevoir des initiatives citoyennes soient bien considérés comme un moyen et non une fin. Par exemple, tout citoyen peut soumettre ses idées sur les propositions initiées par les institutions de l’UE, qu’il s’agisse de la réglementation du tabac, des émissions de gaz à effet de serre ou du plafonnement des bonus. Hélas, seuls se lancent en général ceux qui sont concernés parce qu’ils défendent leurs propres intérêts, comme “les groupes de lobbying professionnel, munis de fonds considérables, bien préparés et déterminés à se battre pour leurs idées”. Dans ces conditions, remarque Alberto Alemanno, la question est de savoir comment engager les “absents” – ces citoyens incapables de participer, ou qui en sont tentés, mais sont insuffisamment motivés ? Selon lui, c’est les élus des différents pays de faire en sorte que les citoyens de l’UE soient mieux informés de son fonctionnement en communiquant largement et honnêtement sur les décisions prises à Bruxelles. En outre, les médias sociaux sont, pense-t-il, un medium prometteur pour engager la société civile. “Les gens y passent beaucoup de temps et y interagissent. Ce n’est plus par l’intermédiaire des partis politiques que les citoyens se mobilisent mais, comme le prouve le succès des sites de pétition en ligne comme Avaaz, ils n’ont jamais été plus désireux de s’engager pour défendre les questions politiques qui leur tiennent à cœur.”