Le TTIP entraînera-t-il un « nivellement par le bas » des normes environnementales et de santé publique ?

Alberto Alemanno, Jean Monnet Professeur du Droit Européen - 1 juillet 2016
Le TTIP entraînera-t-il un « nivellement par le bas » des normes environnementales et de santé publique ? Alberto Alemanno @pixsell-Fotolia

Le TTIP, accord commercial en cours de négociation entre les États-Unis et l’UE, est l’un des plus ambitieux de l’histoire, avec un chapitre dédié à la convergence des réglementations appliquées des deux côtés de l’Atlantique. Si ce projet a fait craindre une révision à la baisse des normes de santé et de sécurité, l’étude d’Alberto Alemanno montre que ce traité pourrait au contraire être une chance de « niveler les choses par le haut ». 

Alberto Alemmano ©HEC Paris

Alberto Alemanno est professeur à HEC depuis 2009. Il y enseigne le droit européen et la régulation du risque. Titulaire de la Chaire Jean Monnet à HEC Paris, il est (...)

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Le très controversé Partenariat transatlantique de commerce et d'investissement (TTIP) va-t-il mettre dans les assiettes européennes des aliments saturés d’organismes génétiquement modifiés et de la viande de bœuf aux hormones ? Traité commercial majeur actuellement en cours de négociation entre les États-Unis et l’UE, le TTIP a pour vocation de créer la plus grande zone de libre-échange au monde, une région comptant pas moins de 800 millions d’habitants et deux économies qui ensemble représentent près de la moitié du PIB mondial. Cet accord (toujours en cours de finalisation) a suscité de très vives inquiétudes. Chez les européens notamment, il est perçu comme un moyen de contourner les normes de sécurité et de compromettre la souveraineté des États. Le TTIP va en effet plus loin que les autres accords de libre-échange dans la mesure où il entend non seulement abolir les droits de douane, mais également faire sauter toutes les « barrières non tarifaires », autrement dit les obstacles au commerce découlant des différentes politiques publiques, à savoir les standards de protection.

Par exemple, les dispositions de son chapitre dit horizontal sur la cohérence des réglementations visent à faciliter la reconnaissance mutuelle des normes européennes et américaines : un produit conforme aux normes américaines pourrait être automatiquement accepté sur le marché de l’UE, même s’il n’en respecte pas les normes. Selon les experts, la simple disparition des différences réglementaires pourrait générer des économies de production de l’ordre de 150 milliards $ par an dans l’UE et de 117 milliards $ du côté américain. Mais les normes en matière de santé et de sécurité, ainsi que la souveraineté des États risquent-elles d’être sacrifiées sur l’autel du libre-échange comme le clament de nombreuses organisations de la société civile?

Pour démystifier les idées reçues et éclairer le débat, Alberto Alemanno, professeur de droit européen à HEC Paris, décrypte les défis et les promesses que recouvre ce chapitre sur la coopération réglementaire du TTIP.

Un traité ambitieux

Le fameux chapitre horizontal du TTIP (du moins la proposition actuelle de l’UE) devrait valoir pour toutes les mesures d’application générale, à la fois sur le plan législatif et non législatif, indépendamment de leur niveau d’adoption et de qui les adoptent, dès lorsqu’elles ont un impact sur le commerce transatlantique. Or, à peu près toutes les règles définissant les caractéristiques d’un produit ou un système d’information du consommateur (une étiquette par exemple) ont un impact sur les échanges puisque la grande majorité des normes diffèrent d’un côté à l’autre de l’Atlantique. « Presque toutes les politiques réglementaires de l’UE tombent dans cette catégorie, à moins qu’un marché donné soit exclusivement local, puisque tout a vocation à être exporté », développe Alberto Alemanno. Il précise toutefois que l’objectif n’est pas d’autoriser l’entrée de tous les produits, du véhicule automobile à la pomme en passant par un produit financier, mais plutôt de créer un système qui permette aux régulateurs de « s’asseoir autour de la table pour examiner si une réglementation donnée offrira le même degré de protection ». Par exemple, les voitures fabriquées aux États-Unis subissent des tests conformément aux normes de sécurité américaines, avec des mannequins pour les crash-tests différents de ceux utilisés en UE. « Mais il n’y a pas de raison pour qu’une voiture homologuée aux États-Unis ne soit pas acceptée comme telle en Europe ; après tout, lorsque nous allons aux États-Unis, nous empruntons bien des voitures américaines », note-t-il.



Guillemet

Il ne s’agit pas de se contenter d’identifier les obstacles aux échanges, mais de développer un nouveau modèle de gouvernance économique


Une approche innovante de la coopération réglementaire

Alberto Alemanno souligne que cet accord commercial n’est pas seulement ambitieux de par sa portée, il l’est aussi de par sa nature dans la mesure où il crée un mécanisme de coopération réglementaire bilatéral permanent. En vertu des dispositions horizontales du TTIP, les deux parties doivent appliquer de bonnes pratiques dans l’élaboration de la réglementation, comme la publication de l’état des projets de réglementation, le partage des études d’impact, l’échange d’informations sur les textes réglementaires existants et envisagés. Cela devrait au bout du compte améliorer la compatibilité, l’UE et les États-Unis travaillant par exemple de concert à développer un cadre commun pour les voitures hybrides ou pour les normes applicables à l’étiquetage électronique. Une telle coopération peut avoir lieu aussi bien au niveau des normes de fond que des normes procédurales. Il ne s’agit pas de se contenter d’identifier les obstacles aux échanges, mais de développer un nouveau modèle de gouvernance économique, précise Alberto Alemanno. « C’est ce qui rend le TTIP si important et sujet à tellement de controverses ».

Saper la souveraineté au profit des intérêts économiques ?

L’une des critiques opposées au TTIP est qu’un tel mécanisme de coopération risque d’affecter directement les droits souverains. Après tout, ne s’agit-il pas d’accepter que telle ou telle politique nationale puisse être mis à côté en faveur d’un standard étranger ? Alberto Alemanno remet en cause cet argument en rappelant que les tentatives de libéralisation des échanges depuis le GATT et l’OMC ont toujours eu un effet restrictif sur l’exercice de l’autonomie réglementaire des Etats. Le TTIP entend faire évoluer l’état d’esprit du législateur en l’obligeant à considérer les implications des politiques en dehors de l’UE. « Mais il est permis de se demander si les négociateurs ont la légitimité nécessaire – tant en termes d’autorité que d’acceptation par l’opinion publique – pour prendre en considération les intérêts économiques de citoyens vivant ailleurs », concède-t-il. Quoiqu’il en soit, le risque que le TTIP serve plus les intérêts des grandes entreprises que ceux des consommateurs est bien réel. « C’est là une inquiétude très profonde soulevée par la société civile. Mais l’influence des grandes entreprises sur la société est un phénomène plus large que le TTIP lui-même ». Comme il est probable que les échanges de nature réglementaire soient plutôt initiés par les grandes entreprises que les représentants de la société civile, Alberto Alemanno suggère d’introduire un droit de participation pour la soumission d’une consultation afin de rendre les règles du jeu plus équitables. « Cette contribution serait fonction des ressources (par ex. chiffre d’affaires, financement pour le lobbying, etc.) plutôt que de la nature de la partie prenante. Ainsi, non seulement BMW et Bayer devraient payer, mais aussi les grandes ONG bien financées comme WWF. »

Un « nivellement par le bas » ?

Enfin, on a souvent dit que le fait de considérer les normes comme équivalentes inciterait à se mettre d’accord sur les moins contraignantes, ouvrant ainsi la porte aux aliments dits « Frankenstein » (OGM en particulier). Alberto Alemanno y voit au contraire l’occasion d’une « course vers le meilleur ». Il réplique que la proposition de l’UE concernant la convergence réglementaire vise à niveler par le haut plutôt que par le bas. « La convergence n’aura lieu que si, suite à l’accord, un degré de protection équivalent est maintenu », explique-t-il. Les produits alimentaires bio offrent pour lui l’illustration parfaite de ce phénomène. Il y a cinq ans, des négociations bilatérales entre l’UE et les États-Unis ont eu lieu pour faciliter les échanges transatlantiques de produits bio, un marché en plein essor. Les niveaux de protection garantis par les régimes de l’UE et des États-Unis ayant été jugés équivalents, les produits alimentaires biologiques certifiés comme tels aux États-Unis pouvaient être importés en Europe sans autre test et inversement. « Et puisque les règles américaines sur la viande bio sont plus strictes, imposant une interdiction totale des antibiotiques (alors que l’Europe en tolère des traces), nous y avons clairement gagné sur le plan sanitaire ! », commente-t-il. Le chercheur rappelle que les mêmes inquiétudes avaient été exprimées lorsque l’UE avait introduit le principe de reconnaissance mutuelle, selon lequel des biens produits légalement dans un pays de l’Union pouvaient circuler n’importe où en Europe (sans avoir à se conformer à la législation du pays importateur), mais que les entreprises ne s’étaient pas pour autant ruées sur les pays appliquant des normes plus laxistes. « Les consommateurs se montrant soucieux des questions de sécurité, les entreprises ne sont pas prêtes à prendre de risques pour leur réputation », conclut-il.

D’après un entretien avec Alberto Alemanno sur son article de recherche « The Regulatory Cooperation Chapter of the Transatlantic Trade and Investment Partnership: Institutional Structures and Democratic Consequences » (Journal of International Economic Law, 2015).

Applications Pratiques
Applications Pratiques

Alberto Alemanno a rédigé son article alors que les négociations du TTIP étaient en cours ; il a été lu par les négociateurs des deux côtés de l’Atlantique et présenté à la fois à Londres et à Washington en 2015. L’auteur explique que son analyse a bien été prise en compte et que certaines des nouvelles propositions de textes reflètent déjà ses conclusions. « C’est très gratifiant pour moi de constater que mon travail a contribué au débat et à la rédaction des nouveaux textes ». Il se réjouit également que la presse ait utilisé son analyse dans sa couverture de l’accord commercial, y compris de grands titres influents comme le Financial Times , Süddeutsche Zeitung  et Politico . Son travail a également été repris sur divers blogs, dont celui de l’association européenne des consommateurs. « Je plaide juste en faveur d’un débat éclairé, qui se fonde sur des faits plutôt que sur des anecdotes ou des fantasmes », confie-t-il.