Que penser de l’initiative “Mieux légiférer”?

Alberto Alemanno, Jean Monnet Professeur du Droit Européen - 15 février 2009
femme de justice - l'initiative "mieux légiférer"

 Idées clés

• La mise en place de l’initiative “Mieux légiférer”, dans le cadre du Programme de Lisbonne, vise à contrôler la qualité et la transparence des règlements issus de la Commission européenne.

• Afin que cette initiative ne retourne pas contre la Commission en suscitant de multiples recours, celle-ci doit améliorer la qualité de ses études d’impact.

Alberto Alemmano ©HEC Paris

Alberto Alemanno est professeur à HEC depuis 2009. Il y enseigne le droit européen et la régulation du risque. Titulaire de la Chaire Jean Monnet à HEC Paris, il est (...)

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Actuellement, plus de la moitié des règlements juridiques appliqués en France sont issus directement des décisions de la Commission européenne. C’est dire si le droit communautaire est prégnant au sein de chaque pays membre. Alberto Alemanno a choisi ce vaste champ d’étude, et plus spécifiquement les systèmes de régulation des risques comme objet de ses recherches. Dans le cadre de sa thèse de doctorat, il a pris comme cas d’étude le commerce des denrées alimentaires, un commerce qui nécessite plus que tout autre de trouver un équilibre entre la liberté de circulation des denrées et la protection des consommateurs. A partir de ce cas précis, il s’est intéressé aux mécanismes de régulation à l’oeuvre aux États-Unis et au sein de la Communauté européenne. La spécificité de l’approche européenne, qui a mis en place l’initiative “Mieux légiférer1“ dans le cadre de la stratégie de Lisbonne2 afin d’améliorer la transparence et l’efficacité des règlements, soulève de nombreuses questions. Parmi elles, comment faire pour que cette initiative, en suscitant un nombre important de recours auprès des cours de justice européennes, ne se retourne contre ses créateurs ?


UNE APPROCHE SPÉCIFIQUE DE LA RÉGULATION

Alors que le modèle de régulation américain repose sur une analyse purement quantitative des coûts et bénéfices, mesurés par des études d’impact, l’adaptation européenne de ce système est plus ambitieuse : elle englobe les dimensions sociale et environnementale. Son approche est donc plus qualitative et nécessite la mise en place d’outils de régulation adaptés.

Pour ce faire, l’initiative prévoit :

• la conduite d’analyses d’impact pour toute nouvelle proposition et initiative de la Commission ;

• la simplification de la législation en vigueur ;

• des procédures de consultation pendant la phase de rédaction des propositions ;

• l’examen et le retrait des propositions en instance le cas échéant ;

• la surveillance et la réduction, dans la mesure du possible, des lourdeurs administratives.

De toutes ces mesures, l’analyse d’impact est la plus importante. Or, elle est considérée comme une aide au législateur et, par conséquence, n’est pas contraignante. Ceci pose problème dans la mesure où des parties visées par le règlement (entreprise, lobby, association de consommateurs…), se sentant lésées, pourraient déposer des recours auprès de l’instance de contrôle en charge des études d’impact (l’“Impact Assessment Board”) visant à démontrer que l’étude n’a pas été réalisée de façon satisfaisante.


LA COMMISSION EUROPÉENNE MENACÉE

La Commission a investi d’énormes ressources dans le développement des études d’impact, ce qui suscite forcément des attentes importantes de la part des consommateurs. Prenons l’exemple du “surbooking” : la réglementation européenne prévoit des compensations pour les consommateurs qui sont disproportionnées selon les compagnies aériennes, et notamment pour les compagnies low cost. Certaines compagnies vont ainsi probablement introduire des recours, en arguant que l’étude d’impact de cette mesure n’a pas été réalisée correctement. L’initiative “Mieux légiférer” pourrait donc se transformer en une sorte de cheval de Troie : la Commission cultive des initiatives qui se retournent contre elle en multipliant les recours. La Cour de Justice des Communautés Européennes pourrait même finir par attaquer la Commission ! L’initiative souffre par ailleurs d’une autre faiblesse. Aux États-Unis, les analyses d’impact menées par les agences fédérales sont contrôlées par l’“Office of Information and Regulatory Affairs” (OIRA), qui jouit de pouvoirs très étendus. En revanche, son équivalent européen, l’ “Impact Assessment Board”, ne dispose d’aucun droit de veto. Il ne peut qu’émettre un avis sur les analyses d’impact, sans pouvoir s’y opposer.


QUEL RÔLE POUR LA SOCIÉTÉ CIVILE ?

Pendant longtemps, les instances européennes ont fonctionné de façon très technocratique. Depuis quelques années, et à la lumière de scandales tel que celui de la “vache folle”, l’Europe a pris conscience de la nécessité d’associer les entreprises, les consommateurs et les ONG aux travaux juridiques. Désormais, la société civile peut s’opposer à une décision de la Commission en faisant valoir qu’elle n’a pas été consultée lors de l’élaboration du règlement. Le problème est que ces acteurs de la société civile sont difficiles à identifier. Il n’est pas aisé de constituer des panels de représentation pertinents et les industriels sont généralement beaucoup mieux représentés que les consommateurs ! Actuellement, il existe donc un consensus autour de la “self regulation” des entreprises : elles doivent elles mêmes s’engager à respecter certains principes, faute de quoi la Commission entreprend de légiférer. Mais il est difficile pour l’instant de juger de l’efficacité de ces mesures qui sont encore trop récentes.


CETTE INITIATIVE EST-ELLE SUFFISAMMENT CONTRAIGNANTE ?

Pour l’instant, elle ne l’est pas ! Il s’agit plutôt d’une “soft law”, une aide au législateur qui intervient en amont de la prise de décision. Alberto Alemanno a cependant de bonnes raisons de croire au succès de cette initiative. Il y a une vingtaine d’années, toutes les lois environnementales étaient soumises à des études d’impact non contraignantes. Mais avec les années, ces études sont devenues obligatoires. Le temps joue dans le bon sens : les mécanismes de contrôle ex post (recours devant la CJCE par exemple) vont jouer leur rôle et créer une jurisprudence. Certes, l’initiative a créé une lourdeur administrative de plus dans le fonctionnement des instances de régulation européennes, qui sont déjà accusées d’être excessivement bureaucratisées. Mais on ne peut plus revenir en arrière. Pour que l’initiative soit un succès, la mise en place de mécanismes de contrôle est nécessaire. Reste à faire preuve de créativité pour rendre la procédure la plus simple possible.


1. “Better Regulation Initiative”
2. Vaste programme mis en place par les instances européennes, qui vise à faire de l’Europe l’économie la plus dynamique et compétitive d’ici 2010.


Réalisé d’après un interview avec Alberto Alemanno et sur la base de son article “The Better Regulation Initiative at the Judicial Gate : A Trojan Horse within the Commission’s Walls or theWay Forward ? European Law Journal , 2008. 

IMPACT POUR L’ENTREPRISE
IMPACT POUR L’ENTREPRISE

L’initiative “Mieux légiférer” accorde une place centrale aux entreprises lors de la réalisation des études d’impact, bien que leur rôle soit uniquement consultatif : chaque partie en présence dispose d’une voix, mais pas d’un vote. Cette faiblesse est compensée par la possibilité pour les entreprises de demander l’annulation d’une décision si elles estiment ne pas avoir été correctement entendues lors des consultations. L’initiative établit en outre des critères précis pour assurer la bonne marche de ces processus de consultation : transparence du processus, participation de groupements d’intérêts clairement identifiés, publication des débats, participation limitée dans le temps et reconnaissance des arguments des parties en présence.