Fonds souverains : la bataille pour la responsabilité

Afshin Mehrpouya, Professeur de Comptabilité et Contrôle de Gestion - 2 septembre 2015
Fonds souverains : la bataille pour la responsabilité par Afshin Mehrpouya ©Fotolia Frank Boston-Fotolia -51214957

Les fonds souverains comptent aujourd’hui parmi les investisseurs les plus importants et les plus visibles sur les marchés de capitaux internationaux. Pour apaiser les craintes du grand public, qui s’interroge sur leur puissance supposée sans contrôle et leur manque de transparence, un code international (les principes de Santiago ou le Generally Accepted Principles and Practices) de pratiques exemplaires a été adopté en 2008 en vue d’encadrer leur gouvernance. Cette étude révèle  les processus et les acteurs qui ont guidé la mise en place de ce nouveau cadre de gouvernance visant à rendre les fonds souverains plus transparents.

Afshin Mehrpouya @HECParis

Afshin Mehrpouya est professeur au département comptabilité - contrôle de gestion à HEC Paris, dont il a rejoint les rangs en 2011. Il est titulaire d’un doctorat en médecine de (...)

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Des acteurs hybrides - entre l’état et le marché financier 

Les fonds souverains (FSv) sont des fonds d’investissement dérivés des réserves d’un pays, souvent financés par des excédents commerciaux dans les économies tournées vers l’export (comme la Chine et Singapour) ou par les revenus issus de l’exportation de ressources naturelles (comme au Moyen-Orient et en Norvège). Certains existent depuis plusieurs dizaines d’années, tel que le Kuwait Investment Authority créé en 1953. D’autres ont vu le jour à la fin des années 2000, par exemple en Chine, en Russie et au Nigeria. Jusqu’à récemment, ces fonds étaient des acteurs globalement passifs et discrets. La flambée des cours du pétrole dans les années 2000 et l’accroissement des déséquilibres commerciaux entre les économies orientées vers l’exportation en Occident en Asie ont alimenté leur incroyable essor. “La crise financière et les besoins en capitaux des multinationales occidentales n’ont fait qu’accentuer l’envergure et la visibilité de leur activité”, constate Afshin Mehrpouya. Leur poids total est estimé à 5,6 mille milliards de dollars, dépassant désormais la valeur combinée des fonds spéculatifs (hedge funds) et des fonds de capital-investissement (private equity). “Depuis la crise financière en 2007-2008, les pays occidentaux et la presse reprochent aux FSv leur manque de transparence”, explique le chercheur. Il évoque non seulement les préoccupations sécuritaires comme l’espionnage et la possible utilisation des investissements pour servir des fins politiques dans des pays comme la Russie ou la Chine, mais aussi les risques systémiques pour les marchés de capitaux européens de par l’ampleur de ces fonds. En 2006, deux grands projets d’investissement de FSv ont suscité la controverse : le rachat de la société de télécommunications thaïlandaise Shin Corporation par le fonds singapourien Temasek et la tentative d’achat de six grands ports américains par le groupe Dubaï Ports World, alimentant un peu plus les inquiétudes du public. En réponse à ces préoccupations, le Fonds monétaire international (FMI) a ouvert quatre mois de négociations formelles qui ont débouché, en octobre 2008, sur l’élaboration d’un code d’application volontaire : les GAPP.

Résister à la définition, résister à la responsabilité

L’objectif de ces négociations était d’améliorer la gouvernance et la transparence des FSv. Mais leur mise en place a exposé des positions variables entre les différents acteurs sur des questions telles que: Comment définir les FSv ? Quels fonds faut-il cibler ? S’agit-il d’institutions publiques ou privées ? Accessoirement, il est intéressant de signaler que l’étude concrète de la phase de négociation n’a pas été facile, les FSv n’étant “pas très ouverts” comme le présente par euphémisme le chercheur. Après plusieurs années pour se constituer un réseau, il a pu mener des entretiens avec des représentants officiels du FMI, de l’OCDE et de FSv. WikiLeaks a également publié une série de câbles diplomatiques américains dévoilant des informations directement exploitables. “Il est rare de bénéficier d’un tel accès à des informations sur des relations de pouvoir et sur les coulisses de négociations transnationales”, commente le chercheur. En travaillant à partir de différentes sources (entretiens et rapports), Afshin Mehrpouya a pu observer les processus de résistance et de formation de coalitions qui ont alimenté la phase de négociation. Il a aussi constaté les différentes acceptions de la notion de responsabilité  (« accountability » en anglais) qui ont vu le jour au fil des débats et la façon dont certaines ont été écartées. Il souligne par exemple que “de nombreux fonds d’État ont voulu éviter d’être qualifiés de fonds souverains dans l’espoir de rester en marge de ce cadre de responsabilité”. Il cite à ce propos un représentant officiel du fonds des Émirats arabes unis qui refusait “de se voir affublé d’une étiquette et stigmatisé”(1) . En revanche, plusieurs États européens, comme le Royaume-Uni, ont essayé en vain d’étendre la liste des acteurs ciblés pour y inclure des entreprises d’État comme le russe Gazprom. Enfin, les tensions les plus marquées se sont cristallisées autour de la question de considérer les FSv comme des entités d’État responsables envers le public, aussi bien dans leur pays (dans des domaines comme l’environnement, la lutte contre la pauvreté et le développement) que dans ceux où ils investissent (tenant compte des préoccupations des citoyens des pays occidentaux, notamment la sécurité), ou comme des acteurs purement financiers qui rendent des comptes aux marchés financiers.


Guillemet
Les négociations ont évolué vers l’idée d’un code volontaire, non contraignant, faisant des FSv de purs acteurs des marchés financiers (sous aucune influence politique d’État, et sans non plus de responsabilité à l’égard du public hormis la création de valeur).


Des coalitions surprenantes

Comme dans tout processus de mise en place d’une gouvernance globale, les acteurs ont formé des coalitions pour défendre leurs intérêts. Or, l’un des constats les plus intéressants de cette étude est que les lignes de front traditionnelles (central vs. périphérique, occidental vs. non-occidental ou local vs. global) étaient loin de se vérifier ici. Bien au contraire, certains protagonistes ont dépassé les frontières culturelles et géographiques pour former des coalitions autour d’idéologies et d’intérêts communs. “Le pilotage des négociations GAPP a ainsi été largement guidé par une improbable coalition réunissant des représentants officiels du Trésor américain et des autorités financières de Singapour et des Émirats arabes unis”, souligne le chercheur. D’après son analyse des documents d’archive, les intérêts du Trésor américain et des FSv les plus puissants convergeaient : ils étaient particulièrement soucieux de tenir à distance les corps législatifs et organes de réglementation occidentaux, en particulier européens, et de continuer à garantir la libre circulation des flux financiers des FSv.

La transparence est-elle la panacée ?

Lorsque les FSv ont pris le relais sur le FMI pour finaliser la rédaction des principes GAPP, l’objectif est passé d’un cadre des standards de pratique et un régime auquel se conformer à un enjeu de transparence. Afshin Mehrpouya souligne que ce changement de cap s’inscrit dans une tendance globale : “La transparence est partout, non seulement entre les organisations au sein des cadres de gouvernance transnationale, mais aussi au sein même des organisations.” Il rappelle que cette norme est apparue dans la gouvernance financière internationale dans les années 1990 comme principe central de la “nouvelle architecture financière”. L’idée était que les investisseurs utiliseraient la transparence financière normalisée de leurs cibles pour prendre des décisions d’investissement qui, en retour, contraindraient lesdites cibles à la conformité. Il montre également les inquiétudes variées des pays à la tête de FSv face aux pressions subies pour plus de transparence. Par exemple, les représentants d’Abu Dhabi n’ont pas caché leur crainte que l’accès public à ces informations dans d’autres émirats et pays arabes ne donne lieu à des revendications financières, arguant que “certains États arabes considèrent le pétrole comme un bien du patrimoine collectif arabe, et non comme la ressource d’un pays donné”. Le chercheur évoque trois conceptualisations de transparence dans les contextes nationaux différents, notamment transparence vu comme un enjeu de maintien de pouvoir, vu comme un instrument de marché ou comme un droit publique. 

Finalement, les négociations ont évolué vers l’idée d’un code volontaire, non contraignant, faisant des FSv de purs acteurs des marchés financiers (sous aucune influence politique d’État, et sans non plus de responsabilité à l’égard du public hormis la création de valeur financière). En l’état actuel, et contrairement aux autres cadres de gouvernance financière récemment établis, la version finale des principes GAPP reste vague sur les détails techniques et n’expose aucun standard spécifique sur les questions de responsabilité, d’audit, de gestion des risques, etc. Elle impose la divulgation au public des structures, procédures et pratiques des FSv, mais n’introduit aucune procédure de vérification et de conformité. “Le GAPP est un cadre flou, aux attentes peu contraignantes”, conclut Afshin Mehrpouya, soulignant que les pratiques des fonds souverains dans les domaines qui préoccupent le grand public ont très peu évolué depuis l’introduction de ce cadre. Dans le même temps, les FSv de pays comme la Chine ou du Moyen-Orient ont largement multiplié leurs investissements stratégiques à travers le monde.

D’après un entretien d’Afshin Mehrpouya et son article, «Instituting a transnational accountability regime: The case of Sovereign Wealth Funds and “GAPP"» (Accounting, Organizations and Society  Volume 44, Juillet 2015, Pages 15–36).

1- “being put in a barrel for everyone to shoot at"

Implications sur le plan politique
Implications sur le plan politique

Face à la rapide montée en puissance d’acteurs non occidentaux dans la gouvernance transnationale, et à l’heure de débattre sur les cadres de gouvernance globaux (par exemple à l’occasion du prochain sommet COP21), il serait judicieux d’exploiter les conclusions de cette recherche pour regarder au-delà des dichotomies  traditionnelles (national/ global, occident/orient, centre/périphérie, etc) et identifier les “improbables coalitions” basées sur des idéologies et intérêts communs qui franchisent les frontières culturelles et géographiques.  Les acteur constituants ces coalitions ne représente pas toujours l’agenda politique unique de leur état d’origine mais, comme dans le cas de GAPP et le rôle de la trésorerie américaine, c ‘est un secteur d‘état d'origine qui mobilise le processus international pour entamer - parmi d’autres’ - les réactions des autres secteurs d’état par exemple les corps législatifs. Afshin Mehrpouya précise que l’un des principaux problèmes vient souvent d’une “disparité d’acteurs”, autrement dit d’une déconnexion entre les acteurs transnationaux qui pilotent ces cadres et les acteurs nationaux impliqués dans leur déploiement. Il cite à titre d’illustration la réponse de gouvernance apportée à la crise grecque : l’Eurogroupe et d’autres institutions financières sont au cœur de la définition des problèmes et des solutions sur un plan purement financier alors que les négociations ont aussi des implications économiques, sociales et géopolitiques plus larges.

Il suggère par ailleurs que les approches analytiques développées dans cette étude pourraient guider une réflexion sur les questions cruciales que soulève la mise en place d’un cadre de responsabilité transnational, du type : Quelles sont les préoccupations/perspectives des différents acteurs nationaux en ce qui concerne des normes essentiellement occidentales comme la transparence ? Comment la transparence est-elle associée aux autres instruments de gouvernance comme les normes et procédures de conformité ? Par quels mécanismes les conceptions contradictoires de la notion de responsabilité sont-elles écartées dans les négociations transnationales ?

Méthodologie
Méthodologie

Pour son étude portant sur les négociations des Generally Accepted Principles and Practices (GAPP) entre début 2007 et octobre 2008, Afshin Mehrpouya le chercheur s’est appuyé sur des méthodes de recherches qualitatives. Pour ce faire, il s’est référé à un large éventail de données empiriques : des entretiens avec les représentants des fonds souverains, le FMI et le OCDE, des sources officielles, comme des rapports et communiqués de presse publiés par les fonds souverains et d’autres acteurs, 98 rapports internes diplomatiques américains rendus publics par WikiLeaks et des travaux universitaires couvrant les fonds souverains.